当前城市更新项目中地方性用地政策分析

随着城镇化率渐至顶峰以及人口总量呈下降趋势，持续了20余年的大规模开发建设终将难以为继，“治大国若烹小鲜”的精细化城市更新是未来方向，正所谓“大拆大建有时尽，城市更新无绝期”。但城市更新项目相对于传统开发项目有诸多差异，而依据过去数十年实践形成的土地和房地产管理法律、行政法规难免在一些细节上对城市更新中的新方案、新办法存有掣肘。 因此住房和城乡建设部发布了《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》等一系列文件，鼓励各地探索城市更新统筹谋划机制、可持续模式及配套制度政策。北京、上海、重庆、深圳、青岛、郑州等多地也先后据此颁布并实施了关于城市更新的地方性法规、地方政府规章或地方规范性文件。 但截至目前，城市更新的机制、模式和配套制度仍处于探索阶段，尚无国家层面的统一规范或相应的法律修订，如何在不突破现行城乡规划、土地管理、城市房地产管理等法律框架的前提下，打通城市更新项目用地取得的堵点，多地政府都进行了不同的尝试、探索。本文对此加以总结、分析，以期对读者有所助益。 一、城市更新项目用地主要特点 传统项目开发用地，由政府集中收储后划拨或以招标、拍卖方式出让，但城市更新项目中仅采用划拨或“招拍挂”方式获取项目用地存在障碍。 1. 更新单元内可能土地使用权主体众多，又不能大规模、成片集中拆除现状建筑，难以单独采用“收储－出让”方式实现土地供应。 《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》规定“除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%”。 这也是现阶段城市更新坚持“留改拆”并举原则的必然要求，以及与传统的“旧城改造”“棚户区改造”之间的显著区别。 而《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》规定：不得将两宗以上地块捆绑出让，不得“毛地”出让。不大规模、成片集中拆除现状建筑的条件下，难以实现整宗地块“净地”出让。 2. 更新单元内可能存在不同性质或用途的地块相互交错的情形，可能存在“夹心地、插花地、边角地”，宗地归集复杂。 规划的城市更新单元内，可能存在工业用地、商业用地、住宅用地，涉及城中村区域，还可能存在集体所有的土地，尤其旧城区，因历史原因可能存在各种用地交织，夹心地、插花地、边角地情形普遍存在。通过权属转让等方式实现宗地归集也并非易事。 3. 城市更新实施主体可能参与规划编制、更新方案制定、融资方案拟定，有“定向出让”的需求。 例如《上海市城市更新条例》规定“市、区人民政府根据区域情况和更新需要，可以赋予更新统筹主体参与规划编制、实施土地前期准备、配合土地供应、统筹整体利益等职能。其中土地前期准备还包括土地归集等工作”。 更新实施主体作为市场主体参与前期工作，必然有获得回报的需求，完全由政府直接付费，财政难以承受，而与更新实施主体一揽子商定包括规划、土地准备、土地出让、盈利模式、融资方案等事项更具有可行性。 4. 存在土地使用年限延长、土地用途变更、容积率调整等需求。 采用买卖方式实现房地产权利归集时，依据《城市房地产管理法》第四十三条的规定，受让方仅能获得出让方剩余的土地使用年限，可能较难实现其投资收益，必然存在延长使用年限的需求。 更新单元内土地用途可能不一致，为实现更新目的，有调整土地用途的需求。但依据《城市房地产管理法》应当经自然资源和规划主管部门同意，变更或重新签订土地出让合同，并根据新的土地用途补缴土地出让金。依据《城市房地产管理法》调整土地用途，不但审批流程复杂，且增加更新实施主体的成本。 更新实施主体为实现项目收支平衡，有通过增加容积率实现收益的需求；基于增加公共服务功能、绿建标准等考虑，地方政府也有扩大建筑强度、密度的需求。 二、城市更新用地主要政策分析 （一）采用转让、合伙、入股等形式，通过非征收方式实现土地权利归集。 更新单元内权利主体复杂，不但难以在不采取大规模征收措施的情况下取得项目用地，而且可能因各主体之间意见不能统一，造成更新项目实施困难。解决路径之一是鼓励采用转让、合伙、入股等方式，归集项目用地，形成单一权利主体；包括北京、上海、深圳、重庆等地均有相应政策。 其中《北京市城市更新条例》规定“多个相邻或者相近城市更新项目的物业权利人，可以通过合伙、入股等多种方式组成新的物业权利人，统筹集约实施城市更新”。 而《深圳经济特区城市更新条例》则规定“物业权利人可以通过签订搬迁补偿协议、房地产作价入股或者房地产收购等方式将房地产相关权益转移到同一主体，形成单一权利主体”。 不仅如此，《重庆市城市更新管理办法》还进一步规定，“城市更新项目中的‘边角地’‘夹心地’‘插花地’等零星土地与周边用地整合实施”，“并以划拨方式办理供地手续”；“并鼓励国有企事业单位以捐赠、借用等方式，将其闲置的零星土地或建构筑物，纳入城市更新项目整合实施”。以便实现单一权利主体。 （二）采用协议出让方式提供项目用地 城市更新项目涉及更新方案、融资计划，还有大量更新项目属于微利项目，采用“招拍挂”方式难以实现更新目的，因此包括上海、北京、深圳、南京、青岛等城市都实施了一些探索采用协议出让方式提供项目用地的政策。 《城市房地产管理法》第十三条规定“商业、旅游、娱乐和豪华住宅项目用地，有条件的，必须采用拍卖、招标的方式；没有条件，不能采用拍卖、招标方式的，可以采用双方协议的方式”。 《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第4.3条规定了可以采用协议方式出让国有土地使用权的具体情形，包括： （1）供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的； （2）原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外； （3）划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外； （4）出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式； （5）法律、法规、行政规定明确可以协议出让的其他情形。 因此，对涉及商业、旅游、娱乐和商品住宅的经营性用地，采用协议方式出让给城市更新实施主体，存在制度障碍。地方政府目前关于协议出让的政策大多属于原则性规定，尽力不突破现有制度框架。 例如《上海市城市更新条例》规定“按照法律规定，没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地”，同时“鼓励在符合法律规定的前提下，创新土地供应政策”。 《北京市城市更新条例》规定“采取有偿使用方式配置国有建设用地的，可以按照国家规定采用协议方式办理用地手续”，但“经营性用地应当依法采取公开招标、拍卖、挂牌等方式”。 而《重庆市城市更新管理办法》则更为直接地规定“ 城市更新项目涉及土地出让的，依据经批准的项目实施方案，采取协议出让或公开招拍挂（含带方案招拍挂）方式办理供地手续”。 （三）采用“带方案”招拍挂方式出让土地使用权。 为了不突破现有制度框架，石家庄、郑州、重庆等地还实施了“带方案”招拍挂的土地出让政策，以求在“招拍挂”的大框架下，更为直接地实现更新方案、更新目的。 其中《石家庄市城市更新条例》规定“城市更新项目涉及土地出让的……采取协议出让或者公开招标、拍卖、挂牌(含带方案招标、拍卖、挂牌)方式办理供地手续”。 《郑州市城市更新条例》规定“采取招拍挂或者协议出让，附加有建设工程设计方案或者施工图设计文件配置国有建设用地使用权的，应当将控制性详细规划中确定的规划控制要素及产业条件等纳入国有建设用地使用权出让方案，相关内容载入国有建设用地使用权出让合同”。 《重庆市城市更新管理办法》则规定“采取带方案招拍挂方式的，可将经批准的项目实施方案中确定的规划控制要素及产业条件等纳入供地方案中予以明确，相关内容载入土地出让合同”。 （四）采用租赁模式提供项目用地 采用租赁方式提供项目用地，降低实施主体土地成本，有利于推进大量存在的微利性城市更新项目。 例如《北京市城市更新条例》规定“开展城市更新活动的，国有建设用地依法采取租赁……先租后让……有偿使用方式或者划拨方式配置”，并对租金标准和租金调整方法作出了框架性规定。 又如《河南省人民政府办公厅关于实施城市更新行动的指导意见》则鼓励“探索带方案出让、协议出让、长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期、作价出资（入股）等灵活的供地方式”。 （五）对“边角地”“插花地”“夹心地”的整合 城市更新项目中，因历史原因，难免存在大量“边角地”“插花地”“夹心地”，各地颁布的城市更新法规、规章、规范性文件中，基本上都鼓励将“边角地”“插花地”“夹心地”整合进城市更新项目实施。 其中重庆市、泸州市等地规定，对城市更新项目中的“边角地”“夹心地”“插花地”等零星土地，不具备单独建设条件的，可以与周边用地整合，用于完善片区公共服务设施，并采用划拨方式办理供地手续。同时重庆市更进一步规定，该类土地涉及经营性用途的可以采用协议出让方式，并鼓励国有企事业单位以捐赠、借用等方式提供其闲置的零星土地。 （六）建筑密度强度调整 如前文所述，城市更新项目中有增加建筑密度强度的需求，但调整控制性详细规划确定的容积率指标，审批流程可能让更新实施主体望而却步，且增加容积率后可能涉及补缴土地出让金。《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》也有城市更新项目不突破原有密度强度的原则性要求。目前各地对于建筑密度强度调整采用的变通办法分为以下三类。 一是对于有公益性、增加绿建属性的改造/增建，不计入建筑密度强度管控范围或容积率计算基数。 如《北京市城市更新条例》规定“增设必要的楼梯、风道、无障碍设施、电梯、外墙保温等附属设施和室外开敞性公共空间的，增加的建筑规模可以不计入各区建筑管控规模”。 《泸州市城市更新实施办法》规定“在满足安全、环保、消防、无障碍标准前提下，为更新改造服务而新增的市政公用设施用房等相关设施可不纳入建筑容积率计算”。 二是根据增加的公共服务类建筑面积，相应折减经营性建筑面积或给予容积率奖励。 如《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》规定“涉及增加商业商办建筑面积的……提供的公共要素面积超出相关标准规范要求的，超出部分对应的可增加经营性建筑面积应当按照规定予以折减”。 《上海市城市更新条例》规定“在提供公共服务设施、市政基础设施、公共空间等公共要素的前提下，可以按照规定，采取转变用地性质、按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施”。 《重庆市城市更新管理办法》规定“对增加公共服务功能的城市更新项目，有条件的可按不超过原计容建筑面积15%左右比例给予建筑面积支持”。 《河南省人民政府办公厅关于实施城市更新行动的指导意见》规定“在城市更新中承担文物、历史文化保护责任，或存在增加城市基础设施和公共服务设施、创新型产业用房、公共住房以及城市公共空间等情形的，可给予容积率奖励”。 三是在各区域间进行指标平衡。 如《北京市城市更新条例》规定：“为了保障居民基本生活、补齐城市短板，实施市政基础设施改造、公共服务设施改造、公共安全设施改造、危旧楼房成套化改造的，增加的建筑规模计入各区建筑管控规模，可以由各区单独备案统计，进行全区统筹”。 《石家庄市城市更新条例》：“城市更新单元中的城市更新项目，在符合控制性详细规划的前提下，项目内居住地块之间可以进行指标平衡”。 （七）“延长”土地使用年限 城市更新项目中老旧建筑多，剩余用地年限不足，较多地方在不突破《城市房地产管理法》第四十三条的前提下，对延长土地使用年限作了变通性规定。 例如《上海市城市更新条例》“城市更新以拆除重建和改建、扩建方式实施的，可以按照相应土地用途和利用情况，依法重新设定土地使用期限”。 《北京市城市更新条例》规定“在城市更新活动中，可以采用弹性年期供应方式配置国有建设用地”“国有建设用地使用权剩余年期不足，确需延长的，可以依法适当延长使用年限，但是剩余年期与续期之和不得超过该用途土地出让法定最高年限”。 （八）用途转换 目前各地对于城市更新项目的土地用途转换，基本上采取了限定转换类别、设置过渡期两类方式。 上海、郑州等地采用限定转换类别的方式。 其中《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》规定“商业服务业用地与商务办公用地可以相互转换，工业用地、仓储物流用地可以相互转换或者转换为研发用地，工业用地、仓储物流用地、住宅用地、研发用地可以转换为商业服务业或商务办公用地”“各类用地可以更新为保障性租赁住房用地以及营利性的文化、教育、体育、医疗卫生、养老福利等公共服务设施用地”。 《郑州市城市更新条例》规定“老旧小区既有公共服务设施配套用房，可以根据实际需求用于市政、消防、养老、托育、医疗、文化、体育、教育等公共用途”“既有公共管理和公共服务类建筑用途可以相互转换，既有商业类和服务业类建筑用途可以相互转换”“既有居住类建筑增（扩）建部分可以用于住房成套化改造、建设保障性租赁住房、完善公共服务设施和基础设施等”。 北京、河北等地，采用设置过渡期的方式，即在一定条件下，于过渡期内按新用途使用或建设，暂不办理土地用途变更手续，待过渡期满，按新的土地用途办理用地手续。 其中《河北省人民政府办公厅关于实施城市更新行动的指导意见》规定“实行城市更新存量用地用途转换期政策，既有建筑在符合规划且不改变用地主体的条件下，用于发展新产业、新业态，享受按原用途、原权利类型使用土地的5年过渡期政策，过渡期满及涉及转让需办理用地手续的，按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理”。 《北京市城市更新条例》规定“在不改变用地主体的条件下，城市更新项目符合更新规划以及国家和本市支持的产业业态的，在五年内可以继续按照原用途和土地权利类型使用土地，可以根据更新改造需要办理建设工程规划许可和建筑工程施工许可手续，暂不办理用地手续和不动产登记。五年期满或者涉及转让时，经区人民政府评估，符合更新规划和产业发展方向，已经实现既定的使用功能和预期效果的，可以按照本条例第四十九条规定以新用途办理用地手续”。